就专家本身而言，部分专家对食品安全企业标准备案实施办法及相关政策掌握不够、对标准的基本要素和格式不熟悉、对标准中具体指标设置和数值的确定不清楚{6}117。

我国学理上所说的部门主义通常指的是部门保护主义，多带有贬义，指的是某些政府部门在思维和行为方面所表现出来的部门本位倾向。（一）反对司法至上运动 司法至上是一种法律理念，它隐身于美国联邦最高法院所主张的宪法审查与宪法解释权背后，并且随着个案的推动不断壮大。

首先，学者从法院的民主正当性分析，认为法院不是民选的政治组织，却又能定夺具有最终效力和具有广泛适用效力的争议。这种基本法的特点一方面体现为人民的意志的代表，另一方面也体现为分权制衡的构造。部门主义试图在司法至上和大众宪法之间寻找平衡和妥协，并在方法论上诉诸于功能主义。而且为实施其判断亦需借助于行政部门的力量[4]。不难看出在这个范畴内，部门主义是作为大众宪法主义的一个分支而存在的。

这样一来，诸多政治权力的运用都可以视为不同权力机构对宪法内容的理解和表达，从而丰富和发展了宪政体制的内容和范围，也开启了一种全新的思维模式和视野。[12] 转引自Larry D. Kramer, The Supreme Court, 2000 Term: Foreword: We, the Court, 115 HARV. L. REV. 4, 6-7 (2001). [13] 转引自Larry D. Kramer, The Supreme Court, 2000 Term: Foreword: We, the Court, 115 HARV. L. REV. 4, 6-7 (2001). [14] Scott v. Sandford, 60 U.S. 19 (1856). [15] Michael Stokes Paulsen, The Most Dangerous Branch: Executive Power to Say What the Law Is, 83 GEO. L.J. 217 (1994). [16] 转引自强世功：《图施耐特和大众宪法》，载《读书》2004年第11期。另外，很多习惯性的权利和利益在受到侵害时，相关诉求也可能不适法，如用作商业经营的居住用房拆迁时的高补偿诉求。

信访人的权利义务不平衡，信访人与接访干部的权利义务不平衡，这正是当前信访实践的困境之一。按此标准，进入信访渠道的很多案件都无法进入司法体系，难以被正式的纠纷解决机制解决。[17]《刘少奇选集》(下卷)，人民出版社1985年版，页305。从国家机关角度，信访则是保障信访人行使权利的工作机制。

有学者仔细分析行政信访事项的具体类型后认为，很多信访案件中的争议，属于利益分配、调整型决策和抽象法律、政策目标落实引发的争议，通常不存在明确具体的指引规则和标准，难以提供有效的救济方案。[15]《毛泽东选集》(第5卷)，人民出版社1977年版，页72—74。

然而，信访制度法治化，并非一些学者所设想的那样：信访制度作为一种纠纷解决机制写入法律，甚至专门制定《信访法》来确认、规范这种纠纷解决机制，[35]或者用程序法治化改革它。以最基层的乡镇信访办为例，一年上访案件有数百起，大多数问题都可以在几次上访后获得解决。需要强调的是，诉访分流更需要负责诉的机关与负责访的机关有效配合，也需要不同层级的机构和部门之间协调共治。大多数案件，在乡镇主要领导的关注下，找纠纷双方当事人多谈几次，做好协商工作，就可以得到解决。

建国以后，信访制度逐渐成形。之前的研究主要着眼于具体信访问题的生产机制和逻辑，本文则主要着眼于信访制度的改革和建设，因此经验材料不源于一时一地，机制分析也不限于某一具体信访事项。有学者将新中国以来的信访分为三个阶段：大众动员型信访（1951年6月—1979年1月）、拨乱反正型信访（1979年1月—1982年2月）、安定团结型信访（1982年2月以后）。建立协调联动制度，对信访人后续的缠访、闹访行为进行及时有效的联动处理。

信访制度的法治化改革背景下，不少学者呼吁制定《信访法》。信访机构召集的信访联席会议，是信访制度发挥协商功能的重要场合。

以合理诉求是否解决为最重要标准，按照实体要件厘清案件终结认定标准。剩余事务的兜底功能虽然不属于法治，却是群众工作的范畴。

在纠纷解决方面，信访制度一方面挤占了其它机制的空间，另一方面也弥补了其不足，解决了不少不适法的纠纷。与诉讼、复议渠道相比，信访存在的非程序性、不确定性体现在几个方面。法律和政策协商功能，体现了信访制度对转型期社会需求的有效回应。或者与具体法治制度承担了类似的功能，具有相互替代性。消解困扰的根本出路在于，增强核心政制的正义推进效能，消除信访制度造成核心政制地位、权威和效能减损的倾向。信访工作是对民众主动诉求的被动回应，具有明显的调和性，是缓和社会矛盾、消除社会对立、维护社会稳定的途径。

西方社会法治发展时间长，科层体系与社会适配程度高，一些不适配的诉求即使不积极回应，后果也不会太严重，[34]但在转型期中国，却可能导致严重的问题。在此基础上，可以针对信访制度改革提出一些具体建议。

[8]尽管很多法律在具体范围内确认了信访行为，例如《劳动法》《监狱法》《警察法》《公务员法》等。我国幅员辽阔、各地发展不平衡，受限于特定的时间和空间，统一的法律和政策在各地可能遭遇不同具体情形，相关利益主体通过信访渠道进行协商，可以修正、完善、推进法律和政策。

涉及到立法性和政策性等目前还难以解决的问题，交由地方党政研究解决。一是将信访行为的范围扩大至党政机关、立法机关、社会团体和司法机关的纪检、监察部门等，二是让信访制度在公众参与、改革建言、民情民意通达、批评监督等方面继续发挥功能。

第二，科层体系与社会事务的适配也不够。史书对此记载颇多，从尧舜时代的敢谏之鼓诽谤之木进善之旌，到《周礼》中的以肺石达穷民，再到晋朝出现、唐宋兴盛的登闻鼓，发展到明清时期的京控鸣冤鼓叩阍等。社会剩余事务兜底功能方面的考评主要围绕依法行政和工作创新，包括依法作为和不作为等。（四）强化信访社会工作职能 在社会剩余事务的兜底功能中，信访工作者充当了心理医生的角色，起到心理疏导和心理治疗的作用，更多属于社会工作的范围。

第三，特定群体认为行政机关政策实施不充分，要求落实上级文件精神，加大政策实施力度，如灾区群众上访要求政府积极采取措施解决生活困难。1951年5月16日，毛泽东转发报告并做了批示：必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。

[33]参见魏程琳：边缘人上访与信访体制改革，《南京农业大学学报(社会科学版)》2015年第2期，页35—43。李栋：信访制度改革与统一《信访法》的制定，《法学》2014年第12期，页23—31。

信访制度除了承担纠纷解决机制的替代功能，还承担了法律和政策制定方面的协商功能，以及社会治理方面的剩余事务兜底功能。虽然民众的信访行为受到传统思想意识的巨大影响，但新政权建立信访制度的理论基础却有所不同。

信访制度始终存在政治动员与社会治理两种取向，当前社会治理取向凸显，它体现为三大功能：纠纷解决机制替代功能、法律和政策协商功能、社会剩余事务兜底功能。1953年1月5日，毛泽东为中共中央起草了反对官僚主义、命令主义和违法乱纪的党内指示，认为人民来信大都是有问题要求我们给他们解决的，其中许多是控告干部无法无天的罪行而应当迅速处理的，要求全党结合整党建党及其它工作，从处理人民来信工作入手，整顿官僚主义作风。信访有纠纷解决功能，与法治体系中的纠纷解决机制有所重叠交叉，故而是一项类司法的工作。综上可知，信访制度在实践中承担纠纷解决机制替代功能，有其优势和原因。

从形式法治和程序正义的视角去看，纠纷解决当然存在很多弊端。[21]参见季卫东：法律程序的意义，《中国社会科学》1993年第1期，页83—104。

在所有纠纷中，信访与行政诉讼都有一定的相互替代性。中国缺乏市民社会传统，社会组织缺乏，这些问题累积多却找不到出口，最终会对社会造成更严重的伤害。

行政机关是立法指令的执行者，法律和政策执行是对既有利益整合秩序的实现，其中个体进行协商的空间不大。（二）偏执型上访 偏执型上访是社会转型期特有的现象，它可从邻里纠纷、村庄政治派性、偏信政府责任、偏信正义的涉法涉诉案件等多种情形中诱发。